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池子华:从《红十字会条例》到《红十字会法》——中国红十字事业的法制化进程


发布时间:2017-03-01   发布者:省红十字会

    ■ 池子华

    2月24日,国家主席习近平签署第六十三号主席令:“《中华人民共和国红十字会法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2017年2月24日修订通过,现将修订后的《中华人民共和国红十字会法》公布,自2017年5月8日起施行。”

    新修订的《中华人民共和国红十字会法》(以下简称《红十字会法》)颁布施行,为红十字会“依法治会”提供了强有力的法律保障。

    其实,中国红十字事业的法制化并非一帆风顺,而是经历了曲折漫长的过程。回顾中国红十字事业法制化历史进程,可以更好地理解当前现实。

    《中国红十字会条例》颁布及其命运

    中国红十字事业的法制化始于1914年。当年9月24日,袁世凯以大总统令颁布《中国红十字会条例》11条。这是民国时期第一部慈善法规,由此拉开了民国慈善事业法制化的序幕。

    1915年10月5日,北京政府颁布《〈中国红十字会条例〉施行细则》,对中国红十字会各项事业、会员、议会、职员、资产等,都做了详细规定。1920年6月3日,修正后的《〈中国红十字会条例〉施行规则》公布实施。虽然《中国红十字会条例》及施行细则,在政局动荡、军阀混战的时代背景下,没有真正得到执行,但对营造红十字事业发展的法制环境,还是有一定意义的。

    《中华民国红十字会管理条例》实施

    1927年南京国民政府建立后,不断加强对红十字会的管理。1932年11月25日,国民政府立法院第213次会议讨论通过《中华民国红十字会管理条例》14条。12月16日公布实施。

    1933年6月3日,行政院、内政部、外交部、军政部、海军部联衔以训令的形式颁布《〈中华民国红十字会管理条例〉施行细则》(43条),明定“中华民国红十字会依军政、海军两部之指定,辅助陆海空军战时后方卫生勤务,并依内政、外交两部之指定,分任国内外赈灾、施疗及其他救护事宜。又规定设总会及分会。总会以内政部为主管官署,并受外交、军政、海军三部之监督;分会隶属总会,以所在地地方行政官署为主管官署。又规定总会之理事及监事,由部转呈国民政府聘任”。尤其值得注意的是,中国红十字会由此改称“中华民国红十字会”。

    《中华民国红十字会管理条例》的颁布,意味着中国红十字会已成为事实上的官方机构。

    战时状态与《战时组织条例》

    1937年7月7日,日军在北平西郊的卢沟桥附近进行军事演习时,公然向中国驻军挑衅,炮击宛平城,挑起全面侵华战争的战火,史称“卢沟桥事变(七七事变)”。宋哲元所部第29军奋起自卫,由此拉开了全面抗战的序幕。中国全面进入战时状态,一切为了抗战,一切服务于抗战。对此,南京国民政府对红十字会进行重新定位,以适应战争救护的需要。

    1943年4月1日,国民政府颁布《红十字会战时组织条例》(1946年2月15日明令废止),规定会长、副会长、理事、监事均由军事委员会委员长令派,卫生署长、军政部军医署长为当然理事;各战区救护队受战区司令长官指挥。国民政府将红会纳入军管体系。

    《红十字会法(草案)》“胎死腹中”

    抗战胜利后,中国红十字会进入“复员”时期。1945年12月8日,行政院公布《复员期间管理中华民国红十字会办法》(11条),其中规定“中华民国红十字会设总会于首都,以行政院为主管官署。并依其业务性质,受社会部、卫生署、善后救济总署之指挥监督”。1947年秋,鉴于“复员”时期结束,11月13日,中国红十字会在南京举行第四次理事会,通过“请政府颁布《红十字会法》以崇体制案”,第一次明确表达依法建会的愿望。接着组建《红十字会法》起草委员会,并于1948年2月26日将《中华民国红十字会法(草案)》(共8章40条)提交总会第三次常务理事会通过后,转呈行政院。但因为国共两党内战,直到这年秋天才进入立法程序。11月27日,立法院卫生委员会召开会议审议《红十字会法(草案)》。红十字会代表对“以发展博爱、服务事业为宗旨”等条文做了解释。12月1日,立法院卫生委员会再次召开会议加以审议,同意提交立法院讨论。1949年春,立法院数度开会讨论。但因战争影响,南京政府于2月5日宣布迁往广州,立法院等各部门随迁羊城。4月23日,首都南京被攻克,国民政府覆灭。《红十字会法(草案)》最终“胎死腹中”。

    《中华人民共和国红十字会法》出台前后

    中华人民共和国成立后,1950年8月2至3日,中国红十字会协商改组会议(新中国成立后的第一次全国代表大会)在京召开。9月6日,中央人民政府政务院批准公布协商改组会议通过的新的《中国红十字会会章》。《会章》共六章25条,对中国红十字会的名称、性质、宗旨、任务、标志、会址、职权、责任、分会设置等都做了明确规定。中国红十字会为“中央人民政府领导下的人民卫生救护团体。根据‘预防为主’的卫生工作总方针及‘动员和组织人民实行自救助人’的救济福利方针,以协助各级人民政府,面向人民大众,宣传并推广防疫、卫生、医药及救济福利事业为宗旨”。由于这一定位,红十字会一直挂靠卫生部门,没有自己的基本法。直到1993年10月31日《中华人民共和国红十字会法》颁布实施。这是中国红十字运动史新的里程碑。

    之所以出台这部法律,是因为改革开放以来,我国红十字事业有了突飞猛进的发展,不仅仅是在组织和会员的数量上,而且在各种救灾、社会救助和社会服务、组织群众性的卫生救护训练、宣传《日内瓦公约》等方面都取得了不俗的成绩,红十字事业作为我国社会主义精神文明建设的组成部分,发挥着越来越大的作用。但多年来,红十字会的“机构、编制、经费”等所谓“老大难”问题,一直得不到解决。社会上人们对红十字会的宗旨、性质、任务、职责等还没有形成一个准确的界定,相当一个时期,红十字会被认为只是人民卫生救护组织,是搞卫生工作的,进而被误认为是卫生部门的直属或下属机构,甚至有些人把红十字标志当作卫生标志,社会上滥用红十字标志的现象十分普遍,这些都严重违反了《日内瓦公约》。而中国在1956年就加入《日内瓦公约》,1983年9月2日加入《日内瓦公约》两项附加议定书,1985年中国红会当选为红十字会与红新月会国际联合会执行理事,1989年成为联合会副主席。作为国际红十字运动重要成员,中国红十字会如不立法,就无法按《日内瓦公约》去履行自己的职责。红十字会要取得国家、社会的认可、规范和保护,实现质的转变和跨越,更有效地开展各项工作,同样须要立法。这些现实因素,都是催生这部法律出台的动力。

    启动《红十字会法》修订立法程序

    《红十字会法》颁布实施以来,红十字会一直以“依法建会”“依法兴会”为准绳开展人道主义工作,取得的成绩有目共睹。但《红十字会法》颁布已经20多年了,20年来,国情、世情、民情发生了巨大变化,红十字事业面临前所未有的发展机遇和挑战,亟需法律武器的保障。而《红十字会法》若干内容已经不合时宜,比如《红十字会法》所赋予的红会权利主张,太过“虚弱”。红十字会如何主张权利,对盗用、滥用红十字会名义、标志以及“污名化”、故意“抹黑”而使红十字会遭受伤害者绳之以法,真正做到有法必依,执法必严,违法必究,应该在《红十字会法》中鲜明地体现出来。其他如定位问题、与政府之间的关系问题、总会与分会职责、议事规则和权利义务的划分、经费来源及使用问题,等等,亟待修订、补充、完善。正因如此,2013年4月,十二届全国人大常委会第二次委员长会议将修改《红十字会法》列入立法预备项目,正式启动了修订《红十字会法》的立法程序。

    新修订的《红十字会法》即将实施,必将成为保障红十字事业健康发展的“利器”。

    (作者系红十字运动研究中心主任,苏州大学社会学院教授、博士生导师)



    ■ 释疑解惑

    Q:新修订的《红十字会法》为什么自2017年5月8日起施行?

    A:5月8日是国际红十字与红新月运动创始人亨利·杜南的诞辰纪念日。1948年,红十字会与红新月会国际联合会决定把每年的5月8日作为世界红十字日。

    全国人大法律委员会就何时正式施行新版《红十字会法》征求红十字会的意见,红会建议把5月8日作为施行日期,得到了法律委员会的赞同。2017年是第70个世界红十字日,选择这一天作为新版《红十字会法》的正式施行之日,有特殊的重要意义。

    Q:新版《红十字会法》主要作了哪些方面修改?

    A:从正式公布的《红十字会法》看,新版《红十字会法》共七章三十条,有18条涉及重要修改或补充,同时还有一些文字修改和条款调整。结构上更加完整,内容更加丰富。 新版《红十字会法》进一步完善了法定职责,健全了治理结构,强化了财产监督,增加了法律责任的规定。这些重大修改和补充,有利于保障和规范红十字会依法履行职责,提高红十字会的公信力。